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Cabinets de conseil : quand l’État dépense 1 milliard d’euros pour démanteler le service public

En 2019, le cabinet McKinsey a conseillé au gouvernement de baisser les APL. Une idée « révolutionnaire » qui lui avait valu une rémunération de 4 millions d’euros. Avec cette réforme, 10 milliards d’euros ont été économisés par l’État. A titre de comparaison, on estime que les montants qui lui échappent en raison de la fraude fiscale représentent entre 80 et 100 milliards d’euros par an.
30 mars 2022 - La Relève et La Peste
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Au terme d’une enquête particulièrement fournie, la sénatrice communiste Eliane Assassi a dénoncé le recours de plus en plus important de l’État à des cabinets de conseils privés. Dans son rapport remis au Sénat le 17 mars dernier, l’élue a estimé à plus d’un milliard d’euros, dont 247 millions uniquement pour le conseil en stratégie, les contrats passés entre les cabinets privés et l’État en 2021. Un constat qui pose question sur le rôle de nos administrations et l’influence de ces cabinets auprès de l’État. Dans le rapport du Sénat un nom désormais connu revient continuellement, celui de McKinsey & Company. Un décryptage de Florian Grenon.

Un recours de plus en plus important aux cabinets de conseil

« Je ne suis pas persuadé que sous ce quinquennat il y ait eu moins de contrats (avec des cabinets privés) que sous certains autres, y compris de ceux qui nous attaquent aujourd’hui » a expliqué Emmanuel Macron dimanche. 

Pourtant, en janvier dernier, l’Assemblée Nationale alertait déjà via un rapport d’information : « l’externalisation au sein des administrations publiques s’est accrue depuis plusieurs années ». Entre 2018 et aujourd’hui, les dépenses auprès de cabinets de conseil ont doublé.

Le recours à un cabinet privé est « devenu un passage obligé », pour la totalité des réformes administratives voulues par Emmanuel Macron. « Toute l’administration est concernée, des directions des ministères au rectorat de Versailles » indique le rapport du Sénat. 

A titre d’exemple, en 2019, l’État français a dépensé plus de 814 millions d’euros en conseil d’après la FEACO, Fédération européenne des associations en conseil en organisation. Cette même année, Bercy avait dépensé 32.2 millions d’euros en conseil, le ministère de l’Intérieur 27 millions. Un an plus tard, en 2020, Bercy dépensait 37,1 millions et l’Intérieur 33. 

Selon le rapport du Sénat, si l’on prend uniquement les dépenses des ministres en conseil, le montant est passé de 379,1 millions d’euros en 2018 à 893,9 millions d’euros en 2021. Au total, l’État a dépensé plus d’un milliard d’euros en conseil cette même année. 

« Une estimation minimale car les dépenses des opérateurs sont en réalité plus élevées. Si la commission d’enquête a interrogé ceux dont le budget était le plus important (Pôle emploi, Caisse des dépôts et consignations, etc.), l’échantillon ne représente que 10 % du total des opérateurs » selon le Sénat. 

Si l’on compare avec nos voisins européens, on peut tout de même voir que ces dépenses sont nettement moins importantes qu’en Allemagne, 3,5 milliards d’euros en 2019, et qu’au Royaume-Uni, 2,5 milliards la même année selon les chiffres de la FEACO. 

« Les dépenses ont plus que doublé depuis 2018, ce qui interroge à la fois notre vision de l’État et de sa souveraineté face à des cabinets privés et la bonne utilisation de nos deniers publics » explique Éliane Assassi dans le rapport du Sénat. 

Remplacement des services publics  

Les cabinets privés conseillent les ministères qui font appel à eux sur une multitude de thématiques : gestion du service et de l’action publique, créations de lois, réformes, stratégies de communication, organisation de concertations et de débats publics.

Le rapport du Sénat pointe du doigt les rapports incestueux entre les ministères et les cabinets de conseil, notamment via les contrats « pro bono ». Ce sont des missions réalisées bénévolement par des consultants issus de cabinets privés auprès des ministères. Une sorte de mécénat de compétence. 

Mais alors quel est l’intérêt de ces contrats sans rémunération pour les consultants engagés ? Selon le Sénat, ils permettent aux cabinets privés dont sont issus ces consultants de mettre un « pied dans la porte » de l’État, notamment de l’Elysée et de Bercy. 

Pour l’Insoumis Adrien Quatennens, interrogé par Léa Salamé et Laurent Ruquier ce samedi dans le cadre de l’émission On est en direct, les cabinets privés « vous empruntent votre montre pour vous donner l’heure […] Ils font doublon avec l’administration. » En d’autres termes, on dépense de l’argent public pour des missions que le service public est capable de réaliser. 

Un exemple particulièrement frappant de doublon : celui de la commande du ministère de l’Education auprès de McKinsey pour une évaluation de « l’évolution du métier d’enseignant ». Les consultants du cabinet américain se sont contentés de réunir des données publiques pour établir leur rapport, sans même faire une enquête auprès des enseignants. Quelles administrations n’auraient pas été capables de faire de même ? Pour cette mission, McKinsey a reçu 496 800 euros d’argent du contribuable. 

On peut, dès lors, se questionner sur la légitimité du recours aux cabinets privés. Serait-ce un point de vue purement idéologique de la part du président ?  Lui qui idéalise le « New Management Public » de la « start-up nation », le remplacement du public par le privé. 

En réponse à cette interrogation, Emmanuel Macron a indiqué ce dimanche ne pas être choqué que les ministres, qui travaillent « jour et nuit », « demandent des prestataires extérieurs pour les aider ».

Ce dernier point est d’ailleurs souligné par le Sénat dans son rapport. Selon la chambre haute du parlement, le « non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux » durant le quinquennat Sarkozy a « porté un coup important à la capacité de la fonction publique de mener à bien ses missions ». Malgré tout, un certain nombre de candidats à la présidentielle continuent de vouloir réduire le nombre de fonctionnaires. 

Lire aussi : Les lobbies ont détruit les mesures de la Convention Citoyenne pour le Climat

Les cabinets influencent les réformes de l’État

Les cabinets de conseil participent activement au fonctionnement de l’État, mais ont-ils un pouvoir d’influence sur les réformes du gouvernement ?  Premier élément de réponse, le rapport du Sénat pointe la volonté de ces cabinets d’importer les méthodes du privé vers le public.

Un exemple tout simple mais révélateur de cette ambition est l’utilisation du mot « client » et non « administré » pour désigner la population française dans les rapports remis aux différents ministères par les cabinets de conseil. Pour son plan Action Publique 2022, la macronie a fait appel à ces cabinets pour mettre en place la réforme et « faire adhérer » les fonctionnaires à celle-ci. 

« Dans les projets de transformation (administrative), les cabinets de conseil sont sollicités pour apporter une vision de l’organisation dont l’administration n’est pas coutumière en recourant notamment au lean management, un mode de gestion à flux tendu inspiré du système de production de Toyota. » indique le Sénat.

Pour mettre en place la réforme Action Publique 2022 les cabinets ont rédigé un document destiné à « diffuser une doctrine de transformation de l’administration ». Il y est détaillé « une série d’outils et de formations destinés à créer une communauté d’agents « transformés » ». Les cabinets ont donc pris part de manière pro-active à l’élaboration de la réforme. 

« Les cabinets de conseil jouent un rôle majeur dans la réorganisation des services ou la création de nouvelles structures, allant même jusqu’à proposer des organigrammes cibles » indique le Sénat. 

Autre affaire qui implique directement un cabinet de conseil dans le processus décisionnel étatique, celle de la création de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT). Le Sénat indique dans son rapport que « le cabinet de conseil EY a été à la manœuvre pour structurer l’ANCT, jusqu’à proposer son mode de gouvernance. Avec cette mission, c’est la construction même d’un organisme national qui est confiée, dans les faits, à un cabinet privé .»

Les cabinets de conseil sont également intervenus dans l’élaboration de la réforme de l’assurance-chômage, de la formation professionnelle, de l’aide juridictionnelle, ou encore par rapport aux lois sur la santé ou les transports. Mais ont-ils des volontés politiques ? 

En 2017, durant la campagne présidentielle, McKinsey avait publié un rapport intitulé 10 enjeux cruciaux pour la France à l’horizon 2022. Dans ce rapport, le cabinet estimait que « la France a peiné à négocier le tournant de la mondialisation : elle l’a davantage subi qu’elle n’a su l’anticiper. Aujourd’hui, elle ne peut manquer le virage, tout aussi fondamental, de la transformation digitale et doit faire en sorte que cette lame de fond porte nos entreprises et notre société. »

Pour mener à bien cette transformation la France devait s’aligner sur les politiques des pays scandinaves, du Royaume-Uni et de l’Allemagne. Ainsi, elle retrouverait une croissance durable de « 2 à 3 % par an. » Selon McKinsey, cette démarche impliquait des « réformes structurelles nécessaires » de l’économie pour « libérer le potentiel économique digital du pays ». Cela ne vous rappelle-t-il pas un programme politique ? 

« Les cabinets de conseil interviennent dans le débat public, en particulier pour diffuser une doctrine de la transformation. […] Sur le fond, ils défendent le plus souvent une réduction des dépenses publiques et de la fiscalité. […]  Les préconisations des cabinets de conseil affaiblissent les ressources de la sphère publique, qui dépend de plus en plus d’eux. En quelque sorte, les cabinets de conseil organisent la dépendance à leur égard » indique le Sénat. 

Lire aussi : Manque de moyens, privatisation, poids des lobbies : perte de sens massive chez les fonctionnaires

Au-delà des réformes étatiques, le recours à ces cabinets fait partie d’une vague d’externalisation de la totalité des services publics vers le privé. Arnaud Bontemps, Prune Helfter-Noah & Arsène Ruhlmann, respectivement fonctionnaires et consultants, membres du collectif Nos services publics, nous alertent sur la question depuis quelque temps déjà. Tous les trois auteurs de l’article « Quand l’État paie pour disparaître » paru dans Le Monde Diplomatique, ils énumèrent un certain nombre de faits qui affaiblissent l’Etat et le service public. Extrait de leur article : 

« La plupart des Français ont découvert que la mise sous pli et la distribution de la propagande électorale avaient été confiées à des prestataires privés lors des régionales de juin 2021 : de nombreux électeurs ont été privés des documents — brochures, bulletins, enveloppes de vote… — nécessaires au bon exercice de leur droit de vote. Certains ont également à l’esprit la décision de sous-traiter le remplacement du logiciel de paie des militaires Louvois, qui a coûté 283 millions d’euros au contribuable sans jamais fonctionner et a finalement été abandonné. Mais les exemples abondent, parfois tout aussi problématiques : l’externalisation d’une partie de la flotte d’hélicoptères de l’armée ; le recours aux voitures radar privées pour superviser le stationnement en ville ; la gestion des remplacements des enseignants du premier degré, confiée à la start-up Andjaro  ; sans oublier certains consulats protégés par des sociétés de sécurité internationales, parfois sans la moindre présence de gendarmes. » 

L’affaire McKinsey

En plus du questionnement sur l’affaiblissement de la démocratie et sur l’utilisation d’argent public dans le cadre du recours à ces cabinets privés, une autre question se pose, celle des potentiels conflits d’intérêts entre les cabinets de conseil et nos dirigeants. 

L’histoire d’amour entre Emmanuel Macron et McKinsey commence en 2007. Le président actuel est alors inspecteur des finances, âgé de 29 ans. Il devient un des membres de la commission Attali, à laquelle participe également McKinsey, qui a pour charge de proposer des réformes économiques à Nicolas Sarkozy.

Emmanuel Macron y fait la rencontre de Eric Labaye, ancien dirigeant de McKinsey France, qui le trouve brillant. Également présent dans la commission Attali, Karim Tadjeddine, un jeune consultant de McKinsey. Ce dernier et Emmanuel Macron deviennent amis, tous deux partagent « la même passion pour la réforme de l’État et la même sensibilité libérale de gauche » selon Le Monde. Ils entrent tous deux dans le Think Tank En Temps réel en 2010, recrutés par Thomas Cazenave.

En 2016, Emmanuel Macron signe la préface du livre de ce même Thomas Cazenave au nom évocateur : L’État en mode start-up. Karim Tadjeddine signe lui un chapitre entier. L’auteur se retrouvera d’ailleurs à la tête de la DITP (Direction Interministérielle à la Transformation Publique), organe créé par Macron en 2017 pour réformer l’Etat. 

La DITP est l’institution étatique par laquelle transite toutes les demandes des ministères de recours aux cabinets de conseil. Elle dispatche l’ensemble de ces requêtes dans une vingtaine de cabinets privés triés sur le volet, quasiment toujours les mêmes. 

Lors de la fondation d’En Marche en 2016, Karim Tadjeddine avait proposé un prêt personnel, indépendant de McKinsey, pour aider à monter le parti. Un prêt finalement rejeté car trop compliqué à faire rentrer dans la légalité des financements d’un parti politique. D’ailleurs, lors des réunions d’élaboration du programme de campagne du candidat Macron en 2017 on pouvait croiser « une dizaines de salariés de McKinsey », selon Le Monde. 

D’après le journal, LREM n’a facturé aucune mission à Mckinsey dans ses comptes de campagne. La firme américaine refuse d’expliquer si ses consultants s’étaient engagés auprès de LREM à « titre personnel, bénévolement ou sur leur temps libre. »  Après l’élection d’Emmanuel Macron, plusieurs consultants de McKinsey avaient obtenu des postes au sein des différents ministères. 

Pour le moment, aucune preuve d’appels d’offres truqués ou de favoritisme n’a été décelé. « Si il y a des preuves de manipulation, que ça aille au pénal », s’est défendu Emmanuel Macron ce dimanche. Au terme d’une semaine de polémique avec l’affaire McKinsey en toile de fond, le président candidat a choisi de contre-attaquer. 

« Aucun contrat n’est passé dans la République sans qu’il ne respecte la règle des marchés publics », en clair, sans qu’il ne passe par un appel d’offres ouvert à toutes les entreprises au préalable. En revanche, le rapport d’Eliane Assassi pointe du doigt des commandes faites à Mckinsey qui n’ont pas prouvé leur utilité. 

Lire aussi : Quinquennat Macron : « nous sommes gouvernés par une association de malfaiteurs »

Les dépenses d’État auprès de McKinsey

McKinsey a obtenu une multitude de missions auprès de la DITP depuis l’élection d’Emmanuel Macron. Voici les plus révélatrices. En 2019, le cabinet américain est l’un des principaux acteurs de l’élaboration de la réforme des retraites, abandonnée par la suite. Pour cette participation, McKinsey avait reçu 920 000 euros de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. 

Cette même année, le cabinet avait conseillé au gouvernement de baisser les APL. Une idée « révolutionnaire » qui lui avait valu une rémunération de 4 millions d’euros. Avec cette réforme, 10 milliards d’euros ont été économisés par l’État. A titre de comparaison, on estime que les montants qui lui échappent en raison de la fraude fiscale représentent entre 80 et 100 milliards d’euros par an. 

En 2020, le cabinet a reçu 11,6 millions d’euros pour sa participation au déploiement de la campagne vaccinale en lien avec le ministère de la Santé. Un choix étonnant qui a fait hurler l’opposition, sachant que McKinsey avait été condamné en 2021 à une amende de 573 millions de dollars par la justice américaine pour son rôle joué auprès du laboratoire Purdue Pharma pour une affaire remontant en 2010. 

Le cabinet avait réalisé cette année-là une vaste campagne d’influence pour sur-prescrire l’opiacé de Purdue Pharma, du nom d’OxyContin, qui a entraîné la mort de 200 000 américains par overdose. McKinsey avait même anticipé le nombre d’overdoses avant de conseiller au laboratoire d’envisager des indemnisations.  

L’optimisation fiscale 

Auditionné sous serment devant le Sénat le 18 janvier dernier, Karim Tadjeddine avait assuré que McKinsey payait « l’impôt sur les sociétés en France » et que « l’ensemble des salaires sont dans une société de droit français qui paie ses impôts en France ». 

Pourtant, l’enquête menée par Eliane Assassi atteste que McKinsey n’a pas payé d’impôts sur les sociétés depuis « au moins » dix ans. Le Sénat a saisi la justice vendredi pour suspicion de faux témoignage de Karim Tadjeddine. Le « parjure » devant le Parlement est passible de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende. 

Entre 2011 et 2020 McKinsey prétend avoir payé 422 millions d’euros à l’Etat français, 80 % de charges sociales et 20 % d’impôts et taxes locales, soit seulement 80 millions d’euros d’impôts en 10 ans. Une somme qui paraît bien faible lorsque l’on sait que le cabinet a réalisé un chiffre d’affaires de 329 millions d’euros en France rien qu’en 2020. 

Quelles sont les méthodes de McKinsey pour payer moins d’impôts ? La principale est le recours au prix des transferts. Cette méthode consiste, pour une société, à refacturer à ses filiales le prix des services qu’elle leur apporte. 

Le siège social de McKinsey se situe en pleine campagne américaine, dans l’État du Delaware, au sein d’un immeuble appartenant à un prêteur de boîtes aux lettres aux entreprises. C’est vers ce siège que sont facturés une grande partie des contrats de McKinsey. 

Le Delaware a d’ailleurs une politique fiscale très avantageuse puisque les entreprises qui s’y installent y sont tout simplement dispensées d’impôts sur les bénéfices. Dans cet État, la filiale française de McKinsey est imposée à titre symbolique à hauteur de 175 dollars par an. 

Selon le rapport du Sénat, « les prix de transfert que les entités françaises de McKinsey versent à la société américaine sont d’un montant tel qu’ils participent à rendre le résultat fiscal en France nul ou négatif, depuis au moins 10 ans ». Le Sénat évoque un « exemple caricatural d’optimisation fiscale ». 

Emmanuel Macron s’est dit « choqué » de l’optimisation fiscale de McKinsey. Il a également rappelé que le recours aux cabinets de conseil devait se faire avec « parcimonie » et que les dépenses de plus d’un milliard d’euros auprès de ceux-ci durant la crise Covid étaient exceptionnelles.  

McKinsey s’est également défendu en expliquant que « toutes les entités de McKinsey en France sont assujetties à l’impôt sur les sociétés. Ainsi, sur la même période (2011-2020), sa filiale de mise en œuvre a payé 6 ans l’impôt sur les sociétés ». Une déclaration qui laisse de marbre car aucune preuve ni montant n’a été évoqué.

« Pour nous autres, c’est la double peine : non seulement les cabinets de conseils viennent imposer à nos administrations publiques une vision de leur action profondément nocive pour nous, à base de pseudo-consultations « participatives » et de violentes coupes budgétaires (comme la réforme des APL exécutée sous le saint patronage de McKinsey), mais en plus ils représentent un budget croissant que nous payons avec nos impôts ! » résume le sociologue du travail Nicolas Framont dans son article Tout comprendre au scandale McKinsey en 6 points et 10 minutes

Reste à savoir si cet énième scandale autour de conflits d’intérêts portera le coup fatal à la campagne du président candidat.

Crédit photo couv : McKinsey & Company in Shanghai – Philip McMaster

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